Wednesday, May 07, 2014

Uue haridusseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse esimene lugemine

Vahendan uudiseid seadusandjalt. Haridusseadus, mis kehtib 1992. aastast läheb peagi prügimäele ja praegu on algatamisel uue haridusseaduse eelnõu väljatöötamine. Järgneva paari nädala jooksul on võimalik kommenteerida väljatöötamiskavatsuse avalikku dokumenti (vt all nurgas HS_VTK.rtf lühendiga dokumenti). 

Loodan, et kõikidel asjasse puutuvatel on omad ettepanekud juba sahtlipõhjas olemas. Minul veel ei olnud, mõtlesin selle tööga täna alustada. Käesolev kiri on esmane visand ja kannab tööpealkirja ” Uue haridusseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse esimene lugemine”. Loodan, et jõuan etteantud napiks tähtajaks osale.ee lehele ka oma ametlikud kommentaarid jätta.

Esimese asjana printisin välja nii haridusseaduse praegu kehtiva versiooni kui selgituskirja, et nendega lähemalt tutvuda. Kutsun teidki oma esimese lugemise protsessile osaliseks. Kõik kommentaarid, viited, vihjed, märkused ja ettepanekud on teretulnud!  

Uue haridusseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse esimene lugemine

Esimeses peatükis kirjeldatakse hetkeolukorda ja tutvustatakse tehtud uuringuid.

Ühena kolmest arengukavast tuuakse välja Eesti säästva arengu riiklik strateegia "Säästev Eesti 21": „Väikeriigile on oluline tagada kogu elanikkonnale põhimõtteline juurdepääs haridusele. Samas peab hariduse, ümberõppe, elukestva õppe jne reformimine olema majanduskeskkonna (eelseisva perioodi) nõudeid arvestav. Siit tuleneb tiheda koostöö vajadus erasektoriga. Õppesüsteem peab olema selline, mis aitab igal töötajal vajadusel juurde või ümber õppida, eriala vahetada jms. See on võimalik vaid kaasaegsete õppetehnoloogiate kasutamise puhul.“.

Kohe alguses tehakse selgeks, et keskseks on majanduse ja erasektori huvi hariduse sisu ja väljundite määramisel ja pole midagi prioriteetsemat kui kaasaegsed õppetehnoloogiad (ehk digitaalsed õppevahendid ja digitaalne õpe). Kui loen praegu kehtivat haridusseadust, siis ei ole nimetatud aspektidel erilist rõhku, kuigi mainimist need leiavad. (Vaata väljatöötamiskavatsuse kavandi peatükk üks punkt kaks. Seotud strateegiad ja arengukavad, eriti dokumendis väljatoodud lõigud ja võrdle haridusseadusega: https://www.riigiteataja.ee/akt/13335923.) 

Tähelepanek 1.1: Rõhutatakse ettevõtja kaasamist haridustulemuste määratlemisel ja majanduse esmast rolli haridusotsuste tegemisel.

Dokumendist selgub, et alus, millelt uut seadust looma minnakse, on väga nõrk. Võiks isegi öelda, et seda põhimõtteliselt ei ole. Esimese alapeatüki kolmas punkt koondab tehtud uuringud. Konkreetseid uuringuid selles punktis välja toodud siiski ei ole - on viide harta haridusuuendusettepanekule 2008. aastast (loe minu kommentaari Koostöö Koda ja HTM. Kas ühiskondlik lepe valmis enne või pärast ühisarutelusid?) ja tellitud analüüs haridusvaldkonna kohtupraktikast (millel puudub link st me ei tea, mis seal tegelikult on analüüsitud). Põhimõtteliselt ei ole valdkonnas tehtud ulatuslikumat analüüsi (või vähemalt ei ole see analüüs veel kättesaadavaks tehtud).
Tähelepanek 1.2: Uuringuid, millele haridusseadust luues tugineda, ei ole. Dokumenti läbivalt viidatakse vaid üksikutele allikatele, enamus väiteid on jäetud selgituseta.

Tähelepanek 1.3: Ei ole üheselt mõistetavat alust väita, et olemasolev seadus ei toimi või vajaks kiiremas korras väljavahetamist. Puudub teaduslikult põhjendatud arusaamine, milline peaks olema uue haridusseaduse lähtealus ja suund.

Hoolimata analüüsi aluste kesisusest on dokumendi teises peatükis siiski sõnastatud probleem, sihtrühm ja eesmärk, kolmandas peatükis on kaalutud lahendusi, määratletud seaduse võimalikud mõjud jne. Arusaadav, et ametnikud on oma tööd teinud täpselt nii nagu ülevalt käsk tuleb. Vastavalt oma võimalusele ja võimetele. 

Peatükk kaks vajab põhjalikumat analüüsi. Selleni esimesel lugemisel kahjuks ei jõua. Ära võiks märkida, et seaduse sihtrühmana nähakse nö kõiki ”teisi”, kuigi esimese asjana tähendab uue seaduse rakendamine suuri muutusi just haridusministeeriumi enda töös.

Tähelepanek 2.1: Haridusministeerium ei näe ennast ja oma ametnikke sihtrühmana, kuigi uus haridusseadus tähendab eelkõige ministeeriumi enda töös suuri muudatusi.

Leheküljelt 4 saab lugeda, et ”Haridusseadustiku kaasajastamise eesmärk on luua korrastatud ja kasutajale selge regulatsioon, mis toetab hariduse kui põhiõiguse realiseerimist ja elukestva õppe strateegias kokkulepitud eesmärkide saavutamist, tagab haridussüsteemis osalejatele nende õigused, piiritleb kohustused ja vastutuse ning mis ühildub Eesti, Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega. Uus haridusseadus täpsustab põhiseaduses sätestatud õigust haridusele puudutavaid põhimõtteid ja koondab elukestva õppe strateegia põhimõtetele tuginedes üldised alused haridusvaldkonna eriseadustele.” Eesmärgist jääb välja ”Säästva Eesti 21” visioon Eesti kultuuriruumi elujõulisusest, heaolu kasvust, sidusast ühiskonnast ja ökoloogilisest tasakaalust. Eriti on käesolevas dokumendis unustatud Säästva Eesti 21 kestlikkuse ja elujõu idee, mida näiteks soomlased on oma uuematest strateegiates esimese asjana silmaspidanud.

Tähelepanek 2.2: Kestlikkus, inimeste heaolu ja säästev areng ei ole uue haridusseaduse keskmeks.

Kaalutud lahendused

Omamoodi irooniline on peatükk kolm “kaalutud lahendustega”. Need on: a) mitte-midagi tegemine, b) senise regulatsiooni parem rakendamine, c) deregulatsioon ja d) uus regulatsioon. Kõik eelpool nimetatud kaalutud lahendused on kirjeldatud veidi lapsemeelselt. Kaalumata lahendusteks on jäänud avalikkuse teavitamine ja rahastamise suurendamine (nagu ministeeriumile kohane!). Nende kohta ei ole ridagi selgitust, kuigi need on äranimetamist leidnud. Alateema kokkuvõttes (7.2. lk 5-6) öeldakse: "Probleemi lahendamiseks on uus õiguslik reguleerimine parim viis, sest muuta tuleb seaduse põhimõttelist ülesehitust ja probleemi olemus tuleneb kehtivast regulatsioonist". Kuidas ja millal kaalumine toimus, millised on mõõdikud ja metoodika täpsem selgitus - see jääb dokumendi lugejale täiesti arusaamatuks. Kes olid otsustamisprotsessi kaasatud või on see ühe ametniku seisukoht?

Tähelepanek 3: Võimalike lahenduste kaalumine toimus salaja ja mõõdikud on nö kalibreerimata. Kaalumisest jäid eemale avalikkuse teavitamine ja rahastamise suurendamine. Põhjendused puuduvad.

Peatükk IV "Kavandatav õiguslik regulatsioon" annab selge ja arusaadava ülevaate seotud seadusandlusest, mis tuleneb Eestis kohalikest ja rahvusvahelistest seadustest (vt lk 6 - 9). Siiski võib ka seda ülevaadet pidada pealiskaudseks. Minu arvates oleks tulnud suuremat tähelepanu pöörata kõikvõimalike vähemusgruppide temaatikale ja suures osas tänaseni lahendamata sooproblemaatikale, aga kindlasti on hõlmamata seadusandlikke hoobasid veelgi. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikate kirjeldus on toodud napisõnalisena, unustades asjakohased liigendused ja viited (interneti lingid!). 

Tähelepanek 4: Koostaja ei soovi või ei oska oma vähest andmestikku lugejaga jagada. Ülevaade valdkonnast tervikuna on puudulik.

Määratletud mõjud

Erilist tähelepanu väärib peatükk viis määratletud mõjudest (lk 11-15). Kuna uuringuid seaduse koostamise eeltööna tehtud ei ole, siis saame öelda, et uue haridusseaduse mõjud  on hinnangulised. Lisaks võib öelda, et mõjude esitluslaad on puudulik ja kohati esitatakse isegi vastuolulisi selgitusi. Samas on selles alapeatükis kirjeldatud seaduses soovitud põhilised muudatused ja seetõttu on puudustest hoolimata tegemist huvitava lugemismaterjaliga.

Tähelepanek 5.1: Haridusseaduse mõjud on hinnangulised. Esitluslaad on puudulik, esitatakse vastuolulisi selgitusi.

Näiteks lk 12 kirjeldatakse, milline mõju on haridusseaduses lisaks riigi ja KOVi kohustustele teiste osapoolte (õppija, lapsevanem, kool) vastutuse selgemal määratlemisel. Kui lastele ja lapsevanematele soovitakse kehtestada konkreetseid kohustusi, mida seadus varem ei reguleerinud, siis koolijuhtide puhul püütakse liikuda vastupidises suunas (so kohustused muutuvad üldisemaks, keskseks saab kooli areng). Võrdle: "Kehtivas haridusseaduses on õppija õigusi käsitletud pealiskaudselt ja kohustusi üldse mitte. Selleks, et õppimine oleks tulemuslik ja ressursse kasutatakse võimalikult efektiivselt, on oluline, et ka õppija selleks panustab ja lapsevanem eeskätt koolikohustuste täitmist toetab. Haridus on kallis avalik hüve ja seda tuleb vastutustundlikult kasutada. Seega oodatavaks mõjuks on õppija vastutustundlik osalus õppimisel ja võimalus suunata ressursse selleks, et tasandada õppijast mitteolenevat ebavõrdust[1]." ja "Õppeasutuse juhi roll on haridustasemete õigusaktides sageli kirjeldatud kitsaste ülesannetena. Muudatused toovad kaasa selle, et koolijuhi vastutus ei ole piiratud seaduses nimetatud detailsete ülesannetega, vaid vastutus on kogu õppeasutuse arengu eest. Vähemdetailne regulatsioon suurendab õppeasutuse juhi vabadust aga ka kohustust leida eesmärkide saavutamiseks sobivad meetmed[2] nii õpetajate toetamiseks, kogukonna ja vanematega koostöö tegemiseks kui tuge vajavate õpilaste jaoks. Seega ootused õppeasutuse juhi tegevusele ja nõudlikkus tema ettevalmistuse osas suurenevad."

Tähelepanek 5.2: Lapsed ja vanemad saavad konkreetsed kohustused ja vastutused, koolijuhi vastutusala muutub edaspidi umbmäärasemaks (kooli areng). Sisuliselt tähendab see rahaliste ressursside ümberpaigutamist (loe: koolijuhilt ära võtmist), sest iga konkreetne koolijuhi tegevus oli varasemalt vaja riiklikult rahastada.

Edasi räägitakse korrastatud koolivõrgust kui kvaliteedigarantiist number üks. (vt minu kirjutist, Kuidas Eestis koolide sulgemisega haridust parandati)  "Korrastatud koolivõrk on eeldus sellele, et tagada kvaliteetne haridus igas õppeasutuses[3]. Selle tagamine on jagatud ülesanne riigi ja KOVi vahel. Haridusseaduses on kavas ülesanded selgemalt piiritleda ja selle oodatavaks mõjuks on ressursside otstarbekam kasutamine nende ülesannete täitmiseks, mida just riik või KOV peavad täitma."

Tähelepanek 6: Korrastatud koolivõrgu ja hariduse kvaliteedi otsese kausaalse seose butafooria ehk Aaviksoo valitsemisaeg, on jätnud ministeeriumi mõttelaadi igaveseks sügava mõra.  

Mõju III räägib kaasamisest hariduses. Täpsem sõnastus on selline: "Õppeasutuste asutamise, tegevuse lõpetamise ja juhtimise, sh kogukonna õppeasutuse juhtimisse kaasamise aluste määratlemine. " See on iseenesest tore, et lõpuks ometi on kaasamine kui märksõna jõudnud HTM koridorides ja kabinettide sügavustes kanda kinnitada. Ilmselt tuleb siin tänada mitmeid kohtuvaidlusi, mis kogukondade võiduga on lõppenud. Samas ei peeta selle muudatuse mõju HTM ametnike arvates üldse oluliseks. "Mõju ei ole intentsiivne ja on suunatud kõige enam Haridus- ja Teadusministeeriumi tegevusele." Minu hinnangul on siin tegemist paradigmaatilise muutusega haridusjuhtimises, mille mõju saab olema märkimisväärne. Võib-olla jääb dokumendi koostajal mainimata olulisi asju, mis seaduse koostajate siseringil juba teada, aga võib ka olla, et ametnikud ei mõista, mida kaasamine tegelikult tähendab. See jääb lahtiseks, sest viiteid ja pikemaid selgitusi taaskord lisatud ei ole. Eriti mõtlema paneb küsimus dokumendis lehekülg 13 alapunkt 16.5 "Miks on mõju ebaoluline?" Kas see on kustutamata unustatud selgitav märge dokumendi koostajale või ongi siin selline algne küsimusepüstitus ette nähtud? Kaldun arvama, et tegemist on koostaja näpuveaga, lisaks kubiseb dokument kirjavigadest, mis on samuti kiirustamise märk.

Tähelepanek 7: Dokumendi koostaja on kiirustanud ja alahindab kaasamise mõju haridusseaduse rakendumisel.

Mõju punkt number neli räägib tegevuslubadest ja järelvalvest (lk 13 ja 14). Ka see väärib lugemist! Eriti juhiksin tähelepanu ühele lausele: "Muudatused loamenetluses võivad puudutada erakoolide avamist ja seega ettevõtete pääsu turule läbi põhjalikuma taotlemismenetluse, teavitamiskohustuse ja võimaluse esitada kõrvaltingimusi. Samas on loamenetluse regulatsioon suunatud majandustegevuse vabaduse kasutamisel ühetaoliste tingimuste esitamisele ja seega võrdsete võimaluste loomisele kõigi ettevõtjate jaoks." Selles alapunktis sõnastatakse uus põhimõttelise tähendusega väärtus meie haridusseadusandluses - võrdsed võimalused KÕIKIDELE ettevõtjatele. Pööran sellele eraldi tähelepanu, sest näen hiilivat ohtu hariduse eesmärgipärasele erastamisele. Sellised arengud on argipäevaks paljudes maailma maades, ka Eestis on erakoolide arv viimaste aastatega märkimisväärselt kasvanud (Siin tuleb kindlasti eristada lastevanemate ja kohalike kogukondade mittetulunduslikku eraalgatust ja ettevõtlushuvi). Alates eelmisest aastast jälgin regulaarselt olukorda ”Eesti haridusturul”. Esimene ülevaade seisuga 1. September 2013 on kättesaadav siit: http://evelintamm.blogspot.se/2013/09/erakoolid-eestis-1-september-2013.html.

Tähelepanek 8: Uus haridusseadus soovib luua võrdseid võimalusi kõikidele ettevõtjatele, kes soovivad haridusturule tulla. Sellega on haridusseaduse kese nihkunud Eesti mõistes täiesti uues suunas ja võiks öelda, et haridusse hiilib vabaturumajandus.

Tähelepanek 9: Peatükk nr 5 on dokumendist välja jäetud. Huvitav!

Väljatöötamise tegevuskava

Jätkan lugemist ja kommentaare peatükist number kuus: Väljatöötamise tegevuskava, mis esimese asjana sätestab uue haridusseaduse kontseptsiooni koostamise ebavajalikkuse, sest käesolev dokument justkui oleks piisav alus, et protsessiga edasi minna. "Kontseptsiooni ei ole eelnõule kavas koostada. Täpsemalt on võimalikke küsimusi ja lahendusi käsitletud haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes." (lk 15). Siin jään kindlalt eriarvamusele, eriti kuna olen juba esimese lugemise käigus avastanud märkimisväärse hulga ebakõlasid, vastuolusid ja pealiskaudsust. 

Tähelepanek 10: Seaduse eelnõu väljatöötajad ülehindavad oma võimekust seaduseelnõu koostamisel ja jätavad kontseptsiooni koostamist mittevajalikuks pidades kasutamata seaduslooja võimalused kvaliteetseks seadusloomeks.

Samast peatükist leiab ajakava, vastutaja (Sille Uusna sille.uusna@hm.ee) ja kodulehe (haridusseadus.wordpress.com), kus saab end uuendustega kursis hoida. 

Esialgsete plaanide järgi on juba 1. jaanuarist 2016 võimalik nautida uue haridusseaduse viljastavat mõju kõikjal Eesti koolides, lasteaedades, ülikoolides ja mujal. Enne seda 2015. aasta kevadel jõuab eelnõu eeldatatavasti kooskõlastamisele. 2016. aasta suvel (Kas tõesti siis, kui oleme puhkusel ja seadus on juba pool aastat kehtinud?) ja 2015. aasta kevadel toimuvad eelnõu avalikud konsultatsioonid.  

Tähelepanek 11: Seaduseelnõu avalikud konsultatsioonid määratakse puhkuse ajaks, kui seadus on juba pool aastat jõus.

Uue kodulehe avamisega HTM igatahes ei kiirusta ja võib isegi juhtuda, et seda lehekülge ei tulegi. Täna sain aadressilt teate, et mul on võimalik dokumendis toodud wordpressi lehekülg omale registeerida. Jätsin pakutud võimaluse siiski kasutamata. Loodetavasti taipavad ametnikud, mida selline lohakus nende kaasamisplaanidele tähendada võib.

Tähelepanek 12: HTM ei ole seaduse eelnõu väljatöötamise esialgsesse kavasse märgitud wordpressi lehte omale veel soetanud.     


Ps kiri on edastatud ka dokumendis vastutava ametnikuna toodud Sille Uusnale.


[1] Õppijast olenev või mitteolenev ebavõrdsus on täiesti uued mõisted haridusdiskursuse väljal (siin on küll mainitud ebavõrdus, aga võtan vabaduse oletada, et tegemist on kirjaveaga). Sooviksin siia juurde kindlasti täpsemat selgitust, kuidas sellistel ebavõrdsuse uudsetel vormidel edaspidi vahet tegema hakatakse.
[2] Kogemata on välja jäänud rahaline resurss, aga vaikimisi võib kogenum seaduse lugeja selle ridadevahelt siiski leida.
[3] Sooviks siia viiteid. Kuidas sellised põhjus-tagajärg otsesed seosed tõsikindlateks faktideks on saanud? Ma ei ole vastavat uuringut veel näinud. Teiseks jääb alatasa defineerimata korrastatud koolivõrgu mõiste, mida selle all mõeldakse? 

Loe lisaks

1 comment:

Evelin Tamm said...

Vabandan, minu esimene lugemine sisaldab ühe eksituse. Wordpressi lehekülg, mille HTM uue haridusseaduse loomisprotsessi vahendamiseks tegi, asub aadressil http://haridusseadustik.wordpress.com/. Sellel on esimesed sissekanded alates märtsist.

Kuna haridusseadus.wordpress.com on endiselt saadaval, siis võtsin endale vabaduse, et see nüüd enda nimele registreerida.